未保法修订的十大变化
10月17日下午，全国人大三审通过了新修订的《未成年人保护法》（以下简称“未保法”），这是一件让我激动的事情。
我从事未成年人保护工作已经21年，近年来参与了绝大多数与未成年人保护相关的立法政策改革，其中投入精力最多、最让我刻骨铭心的当数未保法。记得2004年接受团中央委托负责起草未保法修订草案，两年多时间付出了大量心血。2018年3月初，接受全国人大社会建设委员会委托起草未保法修订专家建议稿，再次开启这一历时两年多的伟大工程。
有幸见证这部法律两次大修的过程，看到新法条文向社会公布，感触良多。
让人振奋、激动的是这次修订是一次名副其实的大修。条款以及文字数是体现一部立法质量的重要指标之一。以往大家对未保法最大的批评就是其太原则，对很多问题缺乏具体规定，以致不具备可操作性。本次修订在解决可操作性上取得了历史性的突破。
1991年未保法56条、4000多字，2006年修订后增加到72条、文字增加到6000多字，本次修订后增加到132条、文字达到16000多字，文字增加了将近10000字。增加的文字对未成年人保护面临的很多新问题、复杂问题作出了明确具体的规定，有助于社会各界在日常生活和工作中落实。
修订后的未保法将初步担负起中国未成年人保护“小宪法”的使命。尽管本次修订变化很多，我将其简单归纳为十大变化，供大家参考。
初步构建起具有我国特色的未成年人保护制度体系
1991年未保法确立了“四大保护”的法律结构，也就是家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护，政府相关职责写在了“社会保护”一章。2006年未保法修订时，在我们最初起草的建议稿中，提出将政府保护单设一章，本来初期全国人大起草组赞成这个意见，后来因为争议太大未被采纳，仍旧沿袭了原来“四大保护”的结构。
本次修订将原来“四大保护”发展为“六大保护”，不仅将“政府保护”单设一章，而且单独规定了“网络保护”一章。新的结构符合时代发展的要求，更加科学和完善。
尽管一直存在各种争议，但新法在总则部分还是明确规定了县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，具体工作以民政部门承担为原则，以省级人民政府确定由其他部门承担为例外；明确规定在村居委会设置专人专岗负责未成年人保护工作，这为当前民政部在全国推动的儿童主任工作提供了法律依据；明确规定县级以上人民政府承担未成年人保护协调机制，具体工作的职能部门应当明确相关内设机构或者专门人员、乡镇人民政府和街道办事处应当设立未成年人保护工作站或者指定专门人员负责承担未成年人保护工作；明确规定公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门应当确定专门机构或者指定专门人员负责办理涉及未成年人案件，将原来规定的“根据需要设立”修改为“应当确立”，尽管只是简单的文字修改，但意义重大，为将来少年警务、少年检察、少年法庭制度的发展提供了法律支撑。
新修订的未保法在总则部分还作出了很多新的重大规定，这些规定为未成年人保护事业未来的发展夯实了基础。比如，为了更好地实现与《儿童权利公约》衔接，将原来“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利”修改为“国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利”。《儿童权利公约》规定的是缔约国的责任，该公约规定的儿童各项权利可以概括为上述四大权利，简单文字修改更加明确了国家在保障未成年人实现上述权利方面的责任。单独规定了要发展未成年人保护学科建设以及统计调查制度。这些规定都对未成年人保护工作未来的发展具有重大意义。
还要特别提出的是，在我国的未成年人保护制度体系中，原来一直缺乏的是直接面向未成年人的服务体系，以致未成年人缺乏获得感。本次修订，在“政府保护”一章明确增加一条，要求县级以上人民政府应当开通全国统一的未成年人保护热线，及时受理、转介侵犯未成年人合法权益的投诉、举报。这看似是一项具体的工作，但其意义重大，尤其是从国家立法的高度对政府提出明确的要求，有助于政府落实这项工作，有助于让未成年人直接感受到国家的关心和爱护。
发展完善了家庭监护制度
父母及家庭在未成年人成长中扮演着不可替代的作用，联合国《儿童权利公约》规定父母要对孩子的成长和发展承担首要、共同责任。但什么是父母或者其他监护人的职责？父母应当做什么、不能做什么？我国法律对此一直缺乏明确的规定，原来未保法对此也只是笼统规定。这次大修后的未保法不仅明确规定了父母或其他监护人必须履行的10项具体职责，还明确规定了不得实施的11项具体行为，这些规定对未来父母或其他监护人更好履行监护职责提供了法律支撑。
本次未保法修订用三个条款创设了对未成年人的代为照护制度。在“家庭保护”一章主要规定了什么情况下可以代为照护、哪些人不能作被委托人、对委托人和被委托人有什么特殊要求。在“社会保护”一章规定了村委会、居委会有协助政府有关部门对代为照护者的监督责任。因为原未保法规定的是委托监护，在修订过程中，有专家建议还是应该规定为委托监护。我赞成以“代为照护”取代原来“委托监护”的规定，背后主要的考虑是：“委托监护”的提法淡化了原监护人的责任，以致有些委托人似乎忘记了自己监护人的身份，对孩子的成长不管不顾。“代为照护”强调的只是代为照顾、看护的职责，监护人很多具体监护职责，比如承担抚养费、教育、情感联系等都是不可能对外委托的。“代为照护”是父母或其他监护人履行职责的其中一种方式，但父母或其他监护人仍然要承担起很多具体监护职责。
本次修订后的未保法在“家庭保护”部分强调了父母或其他监护人对儿童安全的保障义务，不仅明确规定不得使未满八周岁或者由于身体、心理原因需要特别照顾的未成年人处于无人看护状态，更是专门用一条规定了父母或其他监护人在保障儿童安全方面的具体义务。根据国际组织相关数据，全世界每天有2000多个家庭因非故意伤害或 “意外事故”而失去孩子，我国每年因为交通事故死亡的未成年人就达到3000人左右，伤残达到14000人左右。修订后的未保法明确规定父母或其他监护人应当为未成年人提供安全的家庭生活环境，及时排除引发触电、烫伤、跌落等伤害的安全隐患；采取配备儿童安全座椅、教育未成年人遵守交通规则等措施，防止未成年人受到交通事故的伤害；提高户外安全保护意识，避免未成年人发生溺水、动物伤害等事故。这种规定具体明确，有助于更多父母或其他监护人来落实。
创新发展了强制报告制度
强制报告制度有助于及早发现未成年人遭受侵害的案件，有助于预防案件发生或者避免严重后果。西方很多国家立法明确规定了这种制度，我国早在2013年最高人民法院牵头制定的关于办理性侵害未成年人案件的意见中规定了这一制度，明确规定负有特殊职责的人发现未成年人遭受性侵的，有义务向司法机关报告。
后来，这一制度在反家庭暴力法、国务院关于关爱保护留守儿童的政策中都有体现。为了推进这一制度的落实，最高检、公安部等九部门在今年六一前夕发布了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》，明确规定特定职业的从业人员在工作中发现性侵、虐待、欺凌、遗弃、拐卖等9类未成年人遭受不法侵害情形，应当立即向公安机关报案或举报。本次未保法全面确立了这一制度。
在总则部分就明确规定：“国家机关、居民委员会、村民委员会、密切接触未成年人的单位及其工作人员，在工作中发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形的，应当立即向公安、民政、教育等有关部门报告。”相比全国人大的二审稿，将二审稿中的 “负有未成年人保护职责的国家机关”修改为“国家机关”，明显扩大了范围，增加规定了居（村）民委员会的强制报告义务。
要特别说明的是，除了总则当中明确的负有报告义务的三类主体以外，修订后的未保法还具体规定了其他主体的一些报告义务：
1.在“家庭保护”一章，规定了父母或其他监护人发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者其他合法权益受到侵犯，情况严重的，应当立即向公安、民政、教育等部门报告。
2.在“学校保护”一章，规定了对严重欺凌行为和性侵害、性骚扰未成年人等违法犯罪行为，学校应当及时向公安机关、教育行政部门报告。
3.在“网络保护”一章，规定了互联网企业发现用户发布、传播含有危害未成年人身心健康内容信息的，应该向网信、公安等部门报告，发现用户利用其网络服务对未成年人实施违法犯罪行为的，应当向公安机关报告。尤其是规定互联网企业的强制报告义务，在当前互联网快速发展的背景下具有特别重大的意义。
创新发展了侵害人身权益违法犯罪人员信息查询制度
在学校以及教育培训机构等与未成年人密切接触的单位发生的侵害未成年人权益案件更为隐蔽、更难发现，很多这类案件进入公众视野往往都是因为偶发因素或者情节极其恶劣、后果特别严重。为了从根本上预防和减少这类“身边大人”的伤害，未保法在“政府保护”一章明确规定：“国家建立性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪人员信息查询系统，向密切接触未成年人的单位提供免费查询服务”。
那么这种查询系统有什么作用呢？与本条相对应，未保法在“社会保护”一章具体规定了“密切接触未成年人的单位”录用查询以及每年定期查询两项具体制度。该条规定：密切接触未成年人的单位招聘工作人员时，应当向公安机关、人民检察院查询应聘者是否具有性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录；发现其具有前述行为记录的，不得录用。密切接触未成年人的单位应当每年定期对工作人员是否具有上述违法犯罪记录进行查询。通过查询或者其他方式发现其工作人员具有上述行为的，应当及时解聘。
未保法在“法律责任”部分明确规定了违反上述义务要承担的法律责任，新法规定：密切接触未成年人的单位违反上述规定，未履行查询义务，或者招用、继续聘用具有相关违法犯罪记录人员的，由教育、人力资源和社会保障、市场监督管理等部门按照职责分工责令限期改正，给予警告，并处五万元以下罚款；拒不改正或者造成严重后果的，责令停业整顿或者吊销营业执照、吊销相关许可证，并处五万元以上五十万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
明确预防和处置校园霸凌的基本制度
从2016年开始，校园欺凌问题开始在我国受到社会广泛关注。2016年4月国务院教育督导室发布了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》，这是在国家层面的政策文件中第一次鲜明提出防治校园欺凌问题。
2016年11月，教育部等九部委发布了 《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》，对防治校园欺凌问题提出了系统性的解决措施。2017年11月，教育部等十一部门发布 《加强中小学生欺凌综合治理方案》，继续推动防治校园欺凌工作。尽管国家就此发布了多项政策，天津为此制定了地方法规，但在国家立法中还没有关于防治校园欺凌问题的专门规定。
本次未保法在附则部分明确规定了什么是学生欺凌以后，在“学校保护”一章对学校如何预防和处理校园欺凌具体规定了八项内容：
1.学校应当建立学生欺凌防控工作制度；2.学校要对教职员工、学生等开展防治学生欺凌的教育和培训；3.学校发现学生欺凌行为后应当立即制止；4.学校应当通知欺凌者和被欺凌者双方的父母或者其他监护人参与学生欺凌行为的认定和处理；5.学校应当对欺凌者和被欺凌者甚至严重案件的旁观者及时给予心理辅导、教育和引导；6.学校应当对相关未成年学生的父母或者其他监护人给予必要的家庭教育指导；7.对实施欺凌的未成年学生，学校应当根据欺凌行为的性质和程度，依法加强管教；8、对严重的欺凌行为，学校应当及时向公安机关、教育行政部门报告，并配合相关部门依法处理。
尽管上述规定还显得简单笼统，但教育行政部门以及中小学校如果能够认真落实上述相关规定，必将对更好预防和处置校园欺凌问题产生积极影响。
（下转07版）
我从事未成年人保护工作已经21年，近年来参与了绝大多数与未成年人保护相关的立法政策改革，其中投入精力最多、最让我刻骨铭心的当数未保法。记得2004年接受团中央委托负责起草未保法修订草案，两年多时间付出了大量心血。2018年3月初，接受全国人大社会建设委员会委托起草未保法修订专家建议稿，再次开启这一历时两年多的伟大工程。
有幸见证这部法律两次大修的过程，看到新法条文向社会公布，感触良多。
让人振奋、激动的是这次修订是一次名副其实的大修。条款以及文字数是体现一部立法质量的重要指标之一。以往大家对未保法最大的批评就是其太原则，对很多问题缺乏具体规定，以致不具备可操作性。本次修订在解决可操作性上取得了历史性的突破。
1991年未保法56条、4000多字，2006年修订后增加到72条、文字增加到6000多字，本次修订后增加到132条、文字达到16000多字，文字增加了将近10000字。增加的文字对未成年人保护面临的很多新问题、复杂问题作出了明确具体的规定，有助于社会各界在日常生活和工作中落实。
修订后的未保法将初步担负起中国未成年人保护“小宪法”的使命。尽管本次修订变化很多，我将其简单归纳为十大变化，供大家参考。
初步构建起具有我国特色的未成年人保护制度体系
1991年未保法确立了“四大保护”的法律结构，也就是家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护，政府相关职责写在了“社会保护”一章。2006年未保法修订时，在我们最初起草的建议稿中，提出将政府保护单设一章，本来初期全国人大起草组赞成这个意见，后来因为争议太大未被采纳，仍旧沿袭了原来“四大保护”的结构。
本次修订将原来“四大保护”发展为“六大保护”，不仅将“政府保护”单设一章，而且单独规定了“网络保护”一章。新的结构符合时代发展的要求，更加科学和完善。
尽管一直存在各种争议，但新法在总则部分还是明确规定了县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，具体工作以民政部门承担为原则，以省级人民政府确定由其他部门承担为例外；明确规定在村居委会设置专人专岗负责未成年人保护工作，这为当前民政部在全国推动的儿童主任工作提供了法律依据；明确规定县级以上人民政府承担未成年人保护协调机制，具体工作的职能部门应当明确相关内设机构或者专门人员、乡镇人民政府和街道办事处应当设立未成年人保护工作站或者指定专门人员负责承担未成年人保护工作；明确规定公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门应当确定专门机构或者指定专门人员负责办理涉及未成年人案件，将原来规定的“根据需要设立”修改为“应当确立”，尽管只是简单的文字修改，但意义重大，为将来少年警务、少年检察、少年法庭制度的发展提供了法律支撑。
新修订的未保法在总则部分还作出了很多新的重大规定，这些规定为未成年人保护事业未来的发展夯实了基础。比如，为了更好地实现与《儿童权利公约》衔接，将原来“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利”修改为“国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利”。《儿童权利公约》规定的是缔约国的责任，该公约规定的儿童各项权利可以概括为上述四大权利，简单文字修改更加明确了国家在保障未成年人实现上述权利方面的责任。单独规定了要发展未成年人保护学科建设以及统计调查制度。这些规定都对未成年人保护工作未来的发展具有重大意义。
还要特别提出的是，在我国的未成年人保护制度体系中，原来一直缺乏的是直接面向未成年人的服务体系，以致未成年人缺乏获得感。本次修订，在“政府保护”一章明确增加一条，要求县级以上人民政府应当开通全国统一的未成年人保护热线，及时受理、转介侵犯未成年人合法权益的投诉、举报。这看似是一项具体的工作，但其意义重大，尤其是从国家立法的高度对政府提出明确的要求，有助于政府落实这项工作，有助于让未成年人直接感受到国家的关心和爱护。
发展完善了家庭监护制度
父母及家庭在未成年人成长中扮演着不可替代的作用，联合国《儿童权利公约》规定父母要对孩子的成长和发展承担首要、共同责任。但什么是父母或者其他监护人的职责？父母应当做什么、不能做什么？我国法律对此一直缺乏明确的规定，原来未保法对此也只是笼统规定。这次大修后的未保法不仅明确规定了父母或其他监护人必须履行的10项具体职责，还明确规定了不得实施的11项具体行为，这些规定对未来父母或其他监护人更好履行监护职责提供了法律支撑。
本次未保法修订用三个条款创设了对未成年人的代为照护制度。在“家庭保护”一章主要规定了什么情况下可以代为照护、哪些人不能作被委托人、对委托人和被委托人有什么特殊要求。在“社会保护”一章规定了村委会、居委会有协助政府有关部门对代为照护者的监督责任。因为原未保法规定的是委托监护，在修订过程中，有专家建议还是应该规定为委托监护。我赞成以“代为照护”取代原来“委托监护”的规定，背后主要的考虑是：“委托监护”的提法淡化了原监护人的责任，以致有些委托人似乎忘记了自己监护人的身份，对孩子的成长不管不顾。“代为照护”强调的只是代为照顾、看护的职责，监护人很多具体监护职责，比如承担抚养费、教育、情感联系等都是不可能对外委托的。“代为照护”是父母或其他监护人履行职责的其中一种方式，但父母或其他监护人仍然要承担起很多具体监护职责。
本次修订后的未保法在“家庭保护”部分强调了父母或其他监护人对儿童安全的保障义务，不仅明确规定不得使未满八周岁或者由于身体、心理原因需要特别照顾的未成年人处于无人看护状态，更是专门用一条规定了父母或其他监护人在保障儿童安全方面的具体义务。根据国际组织相关数据，全世界每天有2000多个家庭因非故意伤害或 “意外事故”而失去孩子，我国每年因为交通事故死亡的未成年人就达到3000人左右，伤残达到14000人左右。修订后的未保法明确规定父母或其他监护人应当为未成年人提供安全的家庭生活环境，及时排除引发触电、烫伤、跌落等伤害的安全隐患；采取配备儿童安全座椅、教育未成年人遵守交通规则等措施，防止未成年人受到交通事故的伤害；提高户外安全保护意识，避免未成年人发生溺水、动物伤害等事故。这种规定具体明确，有助于更多父母或其他监护人来落实。
创新发展了强制报告制度
强制报告制度有助于及早发现未成年人遭受侵害的案件，有助于预防案件发生或者避免严重后果。西方很多国家立法明确规定了这种制度，我国早在2013年最高人民法院牵头制定的关于办理性侵害未成年人案件的意见中规定了这一制度，明确规定负有特殊职责的人发现未成年人遭受性侵的，有义务向司法机关报告。
后来，这一制度在反家庭暴力法、国务院关于关爱保护留守儿童的政策中都有体现。为了推进这一制度的落实，最高检、公安部等九部门在今年六一前夕发布了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》，明确规定特定职业的从业人员在工作中发现性侵、虐待、欺凌、遗弃、拐卖等9类未成年人遭受不法侵害情形，应当立即向公安机关报案或举报。本次未保法全面确立了这一制度。
在总则部分就明确规定：“国家机关、居民委员会、村民委员会、密切接触未成年人的单位及其工作人员，在工作中发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形的，应当立即向公安、民政、教育等有关部门报告。”相比全国人大的二审稿，将二审稿中的 “负有未成年人保护职责的国家机关”修改为“国家机关”，明显扩大了范围，增加规定了居（村）民委员会的强制报告义务。
要特别说明的是，除了总则当中明确的负有报告义务的三类主体以外，修订后的未保法还具体规定了其他主体的一些报告义务：
1.在“家庭保护”一章，规定了父母或其他监护人发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者其他合法权益受到侵犯，情况严重的，应当立即向公安、民政、教育等部门报告。
2.在“学校保护”一章，规定了对严重欺凌行为和性侵害、性骚扰未成年人等违法犯罪行为，学校应当及时向公安机关、教育行政部门报告。
3.在“网络保护”一章，规定了互联网企业发现用户发布、传播含有危害未成年人身心健康内容信息的，应该向网信、公安等部门报告，发现用户利用其网络服务对未成年人实施违法犯罪行为的，应当向公安机关报告。尤其是规定互联网企业的强制报告义务，在当前互联网快速发展的背景下具有特别重大的意义。
创新发展了侵害人身权益违法犯罪人员信息查询制度
在学校以及教育培训机构等与未成年人密切接触的单位发生的侵害未成年人权益案件更为隐蔽、更难发现，很多这类案件进入公众视野往往都是因为偶发因素或者情节极其恶劣、后果特别严重。为了从根本上预防和减少这类“身边大人”的伤害，未保法在“政府保护”一章明确规定：“国家建立性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪人员信息查询系统，向密切接触未成年人的单位提供免费查询服务”。
那么这种查询系统有什么作用呢？与本条相对应，未保法在“社会保护”一章具体规定了“密切接触未成年人的单位”录用查询以及每年定期查询两项具体制度。该条规定：密切接触未成年人的单位招聘工作人员时，应当向公安机关、人民检察院查询应聘者是否具有性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录；发现其具有前述行为记录的，不得录用。密切接触未成年人的单位应当每年定期对工作人员是否具有上述违法犯罪记录进行查询。通过查询或者其他方式发现其工作人员具有上述行为的，应当及时解聘。
未保法在“法律责任”部分明确规定了违反上述义务要承担的法律责任，新法规定：密切接触未成年人的单位违反上述规定，未履行查询义务，或者招用、继续聘用具有相关违法犯罪记录人员的，由教育、人力资源和社会保障、市场监督管理等部门按照职责分工责令限期改正，给予警告，并处五万元以下罚款；拒不改正或者造成严重后果的，责令停业整顿或者吊销营业执照、吊销相关许可证，并处五万元以上五十万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
明确预防和处置校园霸凌的基本制度
从2016年开始，校园欺凌问题开始在我国受到社会广泛关注。2016年4月国务院教育督导室发布了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》，这是在国家层面的政策文件中第一次鲜明提出防治校园欺凌问题。
2016年11月，教育部等九部委发布了 《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》，对防治校园欺凌问题提出了系统性的解决措施。2017年11月，教育部等十一部门发布 《加强中小学生欺凌综合治理方案》，继续推动防治校园欺凌工作。尽管国家就此发布了多项政策，天津为此制定了地方法规，但在国家立法中还没有关于防治校园欺凌问题的专门规定。
本次未保法在附则部分明确规定了什么是学生欺凌以后，在“学校保护”一章对学校如何预防和处理校园欺凌具体规定了八项内容：
1.学校应当建立学生欺凌防控工作制度；2.学校要对教职员工、学生等开展防治学生欺凌的教育和培训；3.学校发现学生欺凌行为后应当立即制止；4.学校应当通知欺凌者和被欺凌者双方的父母或者其他监护人参与学生欺凌行为的认定和处理；5.学校应当对欺凌者和被欺凌者甚至严重案件的旁观者及时给予心理辅导、教育和引导；6.学校应当对相关未成年学生的父母或者其他监护人给予必要的家庭教育指导；7.对实施欺凌的未成年学生，学校应当根据欺凌行为的性质和程度，依法加强管教；8、对严重的欺凌行为，学校应当及时向公安机关、教育行政部门报告，并配合相关部门依法处理。
尽管上述规定还显得简单笼统，但教育行政部门以及中小学校如果能够认真落实上述相关规定，必将对更好预防和处置校园欺凌问题产生积极影响。
（下转07版）